Planeación participativa territorial: reto de los nuevos gobernantes [El Tiempo]

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Por: John Sudarsky* 04 de diciembre 2019 , 10:18 p.m.
El reciente paro del 21N, su continuación y los proporcionalmente menores eventos de vandalismo hacen evidente que la participación institucionalizada de la ciudadanía quedó desbordada. Por ello es necesario volver a entender el significado de uno de los más nucleares procesos de participación deliberativa colectiva: la planeación participativa territorial.

Este plan lo debe presentar el mandatario al Consejo Territorial de Planeación (CTP) el 28 de febrero, para que este último -parcialmente renovado por amplias convocatorias sectoriales- llame a la sociedad civil a conceptuar sobre tal plan.

El CTP, a su vez, debe organizar los debates con la ciudadanía para conformar subcomisiones que prioricen las preferencias ciudadanas en los diferentes objetivos definidos en el plan, respetando en el agregado las restricciones presupuestales entre las que se mueven los mandatarios territoriales.

De este proceso debe salir un concepto que el CTP presenta al alcalde o gobernador, quien a su vez incorpora las recomendaciones, balanceando de nuevo su mandato programático con las preferencias de la ciudadanía y los recursos disponibles.

El plan ajustado se presenta luego al concejo o asamblea, que de nuevo lo modifican con la aprobación del mandatario territorial para definir el plan de desarrollo que ha de regir definitivamente. En algunas ciudades importantes, este mismo proceso se repite a nivel de localidad o comuna y en ciertos casos se acompaña con procesos de presupuesto participativo anual.

Deben analizar los recursos disponibles de inversión y, luego de determinar lo que queda de libre disposición, formular los proyectos que piensa ejecutar.

El CTP, a su vez, debe organizar los debates con la ciudadanía para conformar subcomisiones que prioricen las preferencias ciudadanas en los diferentes objetivos definidos en el plan, respetando en el agregado las restricciones presupuestales entre las que se mueven los mandatarios territoriales.

(Le sugerimos: El paro nacional fue epicentro de diálogo en reunión de Comfecámaras)

De este proceso debe salir un concepto que el CTP presenta al alcalde o gobernador, quien a su vez incorpora las recomendaciones, balanceando de nuevo su mandato programático con las preferencias de la ciudadanía y los recursos disponibles.

El plan ajustado se presenta luego al concejo o asamblea, que de nuevo lo modifican con la aprobación del mandatario territorial para definir el plan de desarrollo que ha de regir definitivamente. En algunas ciudades importantes, este mismo proceso se repite a nivel de localidad o comuna y en ciertos casos se acompaña con procesos de presupuesto participativo anual.

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Es fácil apreciar la complejidad del proceso para que su resultado sea eficaz en comprometer a la ciudadanía con el plan y hacerle seguimiento con base en el conocimiento adquirido por el hecho mismo de haber participado en su estudio y elaboración: un control social efectivo y un aprendizaje sobre lo público.

Cuando la Constitución de 1991 estableció a Colombia como una democracia participativa, privilegió la planeación participativa como uno de sus más importantes mecanismos para cristalizar la soberanía del pueblo. Sin embargo, en la última medición con el Barómetro del Capital Social se registró el poco conocimiento que la ciudadanía tiene del mecanismo.

Conceptualmente, la PP, fuera de permitir la expresión de la ciudadanía, requiere que esta se organice en sectores que los miembros del CTP representen, aprender a tomar decisiones colectivas (formular la ‘voluntad popular’) y -sobre todo- generar la racionalidad colectiva de priorizar ante recursos limitados y evitar así la inducción clientelista de que ‘yo –la palanca– le resuelvo su problema’.

En el contexto de la implementación del acuerdo de paz en las 16 zonas con Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), Contrial y otras organizaciones observaron el proceso de la PP hace cuatro años en 162 municipios de alto conflicto, observación que después se replicó en Bogotá, y así se pudo destilar cuáles son los pasos indispensables para que esta tenga éxito.

El primer paso es que el CTP debe conformarse con una representación amplia de los diferentes sectores. Para ello hay que superar varios problemas: no existe un registro a nivel nacional de quienes conforman los CTP, qué sector representan y desde cuándo, de tal manera que frecuentemente los mandatarios entrantes nombran miembros de su círculo íntimo, en lugar de nombrarlos buscando aglutinar los sectores para lograr que quien los represente cobije un número amplio de representados.

El segundo paso implica convocar ampliamente a la ciudadanía a la discusión del plan de desarrollo y conformar subcomisiones para priorizar programas y proyectos. La metodología conlleva sumas y restas por sectores, ordenar las prioridades en los proyectos y determinar líneas rojas que indiquen hasta dónde alcanzan los recursos.

El tercero es incorporar los planteamientos de las subcomisiones en el concepto del CTP, que debe tener como elemento fundamental el respeto por los límites establecidos en el plan de inversiones.

Los recursos disponibles deben ser de conocimiento público y compartir con todos los actores las fuentes y usos de los recursos, para tener sobre qué priorizar. Quien tenga la mejor información (el DNP o Minhacienda) debe hacerla llegar a todos los actores, cifras que deben ser validadas por el mandatario antes de comenzar la PP.

Luego, el mandatario territorial debe explicar públicamente cómo incorpora o no los planteamientos contenidos en el concepto y las razones que lo llevan a ello, antes de presentar su plan ajustado al respectivo cuerpo legislativo (asamblea, concejos o juntas administradoras locales (JAL), en los casos en que se utilice lo local), a cuyos debates debe ser invitado el CTP con voz, pero sin voto.

El último paso es la aceptación por la ciudadanía del plan de desarrollo aprobado por el concejo, asamblea o JAL.

Con los anteriores elementos se termina forjando un acuerdo racional que educa a la población en el entendimiento de lo público y en cómo resolver los complejos dilemas de inversión en el desarrollo.

En general, la metodología requiere varias sumas y restas y continuas priorizaciones colectivas, para lo cual el priorizador que diseñó Antanas Mockus resulta muy útil. Cada sector debe ordenar preferiblemente los proyectos en su sector y trazar una raya hasta donde alcanzan los recursos.

El CTP recoge estas listas y las suma, y lo devuelve con una nueva línea roja. El ajustado se presenta en un encuentro ciudadano en el cual se saca la priorización final.

Lo fundamental del proceso es el aprendizaje sobre lo público, especialmente sus finanzas, y vivir la racionalidad que genera las restricciones de recursos. La ciudadanía tendría sobre qué hacer veeduría y control social, y se generan transparencia y compromiso con las decisiones, produciendo legitimidad y confianza.

Varias son las ciudades que repiten la PP a nivel de localidades, las cuales, por su tamaño, son más susceptibles de tener sentido para la ciudadanía que en la ciudad agregada, sin encerrarla en el universo estrecho que a veces conforman comunas con poca población.

La ciudad más preparada de todas es Bogotá, que lamentablemente ha sido sometida a procesos mal diseñados o que restringen la discrecionalidad de los CTP locales, como el último con Enrique Peñalosa, de donde la gente salió iracunda, pues preasignó el 85 por ciento de los recursos y convirtió el proceso en una ‘botadera de corriente’.

Además, definió recientemente los recursos que se asignarán en presupuestos participativos cada año.

Barranquilla, en donde funcionan ya las localidades, debe reglamentar la PP local antes de que comience la nueva administración. Cali, que tiene procesos jurídicos avanzados para conformar las localidades, debe hacerlo con la PP.

Cartagena tiene ya conformada la PP local, pero se encuentra en su operación el exabrupto de que no se les dan a tales consejos las cifras totales sobre las cuales deben priorizar.

Contrial hace público el formulario de observación del proceso, una herramienta pedagógica para que la ciudadanía pueda mirar lo que se esté haciendo y los funcionarios locales puedan diseñar bien los procesos de PP.

Esperamos que todos los procesos territoriales generen el aprendizaje social que tanto estamos necesitando para la participación ciudadana organizada, la de la tercera ola de la democracia.

JOHN SUDARSKY
*PRESIDENTE DE LA CORPORACIÓN PARA EL CONTROL SOCIAL (CONTRIAL)
ESPECIAL PARA EL TIEMPO

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